戰(zhàn)略是具有基礎(chǔ)性、前瞻性、全局性的制度框架。黨的十八屆五中全會(huì)創(chuàng)造性地提出，實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，形成嚴(yán)密高效、社會(huì)共治的食品安全治理體系，讓人民群眾吃得放心。科學(xué)謀劃大國食品安全戰(zhàn)略，需要把握幾對(duì)基本關(guān)系。

　　統(tǒng)籌數(shù)量、質(zhì)量、營養(yǎng)三個(gè)目標(biāo)

　　糧食數(shù)量安全、食品質(zhì)量安全、食物營養(yǎng)是相互關(guān)聯(lián)的概念，在不同發(fā)展階段各有側(cè)重。為保障糧食安全，我國每年消耗32萬噸農(nóng)藥，250萬噸農(nóng)業(yè)塑料薄膜和數(shù)千萬噸化肥，粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式導(dǎo)致化學(xué)污染成為當(dāng)前食品安全的最大風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，不健康的飲食習(xí)慣和營養(yǎng)知識(shí)缺失從需求末端影響食品安全狀況。然而根據(jù)現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置，上述三項(xiàng)工作分別由農(nóng)業(yè)、食藥監(jiān)管、衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)，導(dǎo)致不少政策缺乏互補(bǔ)性和一致性。

　　要解決政策碎片化問題，必須從整體治理視角統(tǒng)籌數(shù)量、質(zhì)量、營養(yǎng)三個(gè)政策目標(biāo)。糧食安全是基礎(chǔ)安全，是治國理政的大事；食品安全是樞紐安全，是對(duì)執(zhí)政能力的重大考驗(yàn)；食物營養(yǎng)是發(fā)展安全，是公民健康權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)。針對(duì)食品安全這個(gè)現(xiàn)階段主要矛盾，可采取如下措施。一是以國務(wù)院食品安全委員會(huì)為平臺(tái)，優(yōu)化多部門協(xié)同決策。關(guān)鍵是跳出安全看安全，跳出監(jiān)管抓監(jiān)管，形成內(nèi)容全面、功能耦合、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的制度體系。二是在繼續(xù)堅(jiān)守糧食安全底線的前提下，政策優(yōu)先級(jí)向食品安全傾斜，同時(shí)鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)引導(dǎo)科學(xué)的食品消費(fèi)行為。三是真正在國家層面將食品安全提升到與糧食安全同等重要的戰(zhàn)略地位。

　　把握創(chuàng)新、綠色、共享三大理念

　　在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享這五大發(fā)展理念中，創(chuàng)新、綠色和共享與食品安全關(guān)聯(lián)密切。

　　第一，要用制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新提升監(jiān)管效能。創(chuàng)新監(jiān)管職能，改變食藥監(jiān)管部門將大量精力用于行政許可的狀況，通過簡(jiǎn)政放權(quán)增加事中事后監(jiān)管的人力物力資源。創(chuàng)新食品安全商業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)、第三方檢驗(yàn)檢測(cè)等市場(chǎng)嵌入型監(jiān)管機(jī)制，打造“食品安全產(chǎn)業(yè)”。發(fā)揮第三方平臺(tái)、社交媒體等食品新業(yè)態(tài)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)交易信息網(wǎng)上留痕和產(chǎn)品可追溯，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與監(jiān)管進(jìn)步相兼容。利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等新型監(jiān)管手段建立食品安全立體防控體系，以智慧監(jiān)管提升監(jiān)管效能。

　　第二，將食品安全嵌入生態(tài)文明建設(shè)。當(dāng)前我國19.4%的耕地土壤點(diǎn)位重金屬或有機(jī)污染超標(biāo)，61.5%的地下水監(jiān)測(cè)點(diǎn)水質(zhì)為較差或極差，工業(yè)化帶來的環(huán)境污染從源頭影響食品安全。作為對(duì)策，應(yīng)建立分類治理機(jī)制：農(nóng)業(yè)大省和糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平偏低，要科學(xué)評(píng)估和盡量減少工業(yè)化對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的影響；發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是大城市以輸入型食品安全風(fēng)險(xiǎn)為主，可探索輸出地食品安全生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制；其他地區(qū)應(yīng)協(xié)調(diào)好三次產(chǎn)業(yè)間關(guān)系，避免走先污染后治理的老路。

　　第三，把食品安全作為基本公共服務(wù)向全民提供。過去食品安全工作定位通常是“不出事”，通過嚴(yán)肅問責(zé)的負(fù)向激勵(lì)防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。實(shí)際上食品安全具有多重屬性，既是公共安全的重要內(nèi)容，又是社會(huì)治理創(chuàng)新的重點(diǎn)工作，并最終立足于健康中國建設(shè)和共享發(fā)展。應(yīng)科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)和問責(zé)情形，引導(dǎo)地方政府從被動(dòng)應(yīng)對(duì)食品安全事件的底線思維，升級(jí)為主動(dòng)增進(jìn)健康福祉的上限思維。關(guān)鍵是讓政府認(rèn)識(shí)到食品安全工作是“會(huì)出彩”的事，能夠成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)并帶來巨大社會(huì)效益。

　　激發(fā)市場(chǎng)、政府、社會(huì)三類主體

　　食品安全首先是生產(chǎn)出來的。食品產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，2015年我國食品工業(yè)總產(chǎn)值已突破11萬億，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多、小、散。只有強(qiáng)化食品產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，才能讓優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制起決定作用，促使企業(yè)承擔(dān)食品安全第一責(zé)任。一方面以新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式集約化、規(guī)模化，將農(nóng)戶融入?yún)f(xié)作式供應(yīng)鏈，從源頭提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。另一方面以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略為契機(jī)，探索食品安全監(jiān)管服務(wù)體系，推動(dòng)以創(chuàng)新、資本為核心要素的供給側(cè)改革，通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和提升產(chǎn)業(yè)素質(zhì)激發(fā)企業(yè)尚德守法的內(nèi)生動(dòng)力，保障加工食品安全。

　　食品安全也是監(jiān)管出來的。政府要實(shí)施最嚴(yán)格的監(jiān)管，扮演好食品市場(chǎng)的“警察”角色。中央政府負(fù)責(zé)食品安全治理基礎(chǔ)性制度建設(shè)，包括加強(qiáng)食品安全法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為規(guī)范建設(shè)，建立國家食品安全基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和信用體系，完善統(tǒng)一權(quán)威高效的監(jiān)管體制。市、縣兩級(jí)政府落實(shí)“四有兩責(zé)”的屬地管理責(zé)任，實(shí)現(xiàn)責(zé)任可量化、可操作、可檢驗(yàn)。特別是要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，重點(diǎn)加大監(jiān)督檢查和產(chǎn)品抽檢力度，遏制食品案件查處量逐年下降的勢(shì)頭。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層要將食品安全納入社區(qū)網(wǎng)格化管理，改變“牛欄關(guān)貓”的狀況，防止食品安全在第一線失守。

　　食品安全更是治理出來的。當(dāng)前我國常住人口城鎮(zhèn)化率55%，恩格爾系數(shù)達(dá)30.6%，社會(huì)快速轉(zhuǎn)型使得食品安全處于風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)期。食品安全風(fēng)險(xiǎn)的多樣性決定了治理主體的多元化。以社會(huì)治理精細(xì)化為指導(dǎo)，建立企業(yè)、社會(huì)組織、消費(fèi)者參與的共治體系，完善信息公開、貢獻(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)、科普教育、第三方參與等機(jī)制。現(xiàn)階段要加強(qiáng)食品安全社會(huì)共治基礎(chǔ)制度建設(shè)，包括公開監(jiān)管信息、推廣大眾參與式知識(shí)科普、建立生產(chǎn)經(jīng)營者社會(huì)信用體系等。

　　謀劃規(guī)模、結(jié)構(gòu)、階段三項(xiàng)要素

　　首先是合理的監(jiān)管資源規(guī)模。發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)表明，強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)與強(qiáng)大的監(jiān)管相互支撐。當(dāng)前我國有各類有證食品生產(chǎn)經(jīng)營主體1100多萬家，監(jiān)管人員編制約12萬，其中專業(yè)人員占比不足50%。監(jiān)管資源與產(chǎn)業(yè)狀況不匹配，區(qū)域間基本監(jiān)管服務(wù)能力不均等，帶來食品安全風(fēng)險(xiǎn)“洼地”。可學(xué)習(xí)公安機(jī)關(guān)做法，根據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模、人口分布、地理面積等因素，科學(xué)測(cè)算各地每萬人口食品安全監(jiān)管人員需求量。同時(shí)借鑒教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)，盡快建立食品安全財(cái)政投入保障機(jī)制，促進(jìn)監(jiān)管能力長效提升。

　　其次是科學(xué)的體制架構(gòu)。橫向上，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)類型不同在全國劃分5到7個(gè)跨區(qū)域監(jiān)管功能區(qū)，并配合“一帶一路”戰(zhàn)略，在三大經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域設(shè)置監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)監(jiān)管事務(wù)和打擊地方保護(hù)。縱向上，改變“上下一般粗”的監(jiān)管組織架構(gòu)，科學(xué)劃分各級(jí)政府監(jiān)管事權(quán)，實(shí)施差異化監(jiān)管，并鼓勵(lì)地方試點(diǎn)食品安全監(jiān)管省以下垂直管理體制。進(jìn)行綜合設(shè)置市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革的地方，要確保食品安全監(jiān)管工作得到強(qiáng)化。

　　最后是務(wù)實(shí)的階段目標(biāo)。制定國家食品安全戰(zhàn)略路線圖和時(shí)間表，“一張藍(lán)圖干到底”。構(gòu)建食品安全治理現(xiàn)代化指標(biāo)體系，從食品產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、食品安全監(jiān)管能力、食品安全水平、人民群眾滿意度等維度入手，提出各時(shí)間節(jié)點(diǎn)要實(shí)現(xiàn)的工作目標(biāo)，避免政策隨意性。到2020年也就是“十三五”末期，形成嚴(yán)密高效、社會(huì)共治的食品安全治理體系；到2035年，食品安全狀況達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平；到2050年，實(shí)現(xiàn)食品安全治理現(xiàn)代化，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)奠定基本物質(zhì)基礎(chǔ)。